在1月20日闭幕的上海市第十五届人民代表大会第三次会议上，上海市人大代表、大众交通集团董事长杨国平就上海市出租车管理条例修订和完善新能源出租车配套机制提出议案和建议。
其中，由杨国平代表提出，王承、王佩瑜等16名代表附议的《关于修订<上海市出租汽车管理条例>并将出租汽车（含巡游车和网约车）统一纳入法规的议案》被列为上海市人代会主席团会议确认的42件正式议案之一。
议案中建议，市人大督促和指导相关职能部门，对《上海市出租汽车管理条例》加以完善修订，将包括巡游车和网约车在内的出租汽车统一纳入法规，对出租汽车运营的资质、安全、运营、服务等进行规范；市人大成立专家小组，对上海网约车运营和监管状况开展专项调研，评估《上海市网络预约出租汽车经营服务管理若干规定》施行以来的实际效果；市人大督促交通执法部门，加强对网约车非法运营行为的监管和处罚，全面清退不符合条件的车辆和驾驶员，并坚决不向尚未完成合规化的平台公司颁发上海市网约车经营许可证。
杨国平代表还提出《关于完善上海市新能源出租汽车配套机制的建议》。
上海市交通委领导在现场处理代表建议时表示，对于杨国平代表提出的议案和建议，“年内都会有突破”。
杨国平代表表示：“大众交通是有社会责任的企业，春节期间，我们继续做好服务，小年夜、大年夜、大年初一争取完成目前的所有预约，驾驶员也会坚守岗位，保证接完机场的最后一个航班。”
关于修订《上海市出租汽车管理条例》并将出租汽车（含巡游车和网约车）统一纳入法规的议案
案由：
近年来，上海出租汽车行业中的网约车发展迅猛，但在此过程中，存在着严重的非法营运现象，以及服务质量参差不齐、以“顺风车”名义行网约车之实、有的平台公司涉嫌垄断和组织非法营运等问题，在扰乱市场秩序的同时，对合法出租汽车企业产生严重冲击，正规从业者和乘客权益受到损害，行业不公平竞争加剧，并由此带来道路拥堵和环境问题，对上海的国际大都市形象产生严重负面影响。
2016年11月正式颁布的《上海市网络预约出租汽车经营服务管理若干规定》（以下简称《若干规定》）施行三年多来，在执行层面逐渐显露效力层级较低和内容不够完善等局限性，职能部门在管理中，存在执法依据不足、执法手段单一等问题，不能满足对网约车依法监管的迫切需要。
同时，由于同属出租汽车行业的巡游出租车和网约出租车分别由《上海市出租汽车管理条例》和《上海市网络预约出租汽车经营服务管理若干规定》两项规章管理，存在监管尺度不一致、政策差别化对待的问题，加剧行业内不公平竞争，并由此引发多重社会矛盾。
为此，根据全国人大、政府主管部门将网约车纳入出租车统一管理的意见，建议上海市人大开展专项调研，督促政府部门修订《上海市出租汽车管理条例》，将包括巡游出租车和网约出租车在内的出租汽车纳入条例调整范围，提升监管法规层级，消除差异化管理带来的不公平竞争，促进上海出租汽车行业健康稳定可持续发展，更好地满足人民群众出行需求，改善城市交通环境，保障从业者的合法权益。
案据：
一．针对网约车非法运营等行为，上海网约车监管现有规章已难以满足实际监管需要。
《若干规定》自2016年11月起施行，由于该规定仅属于规范性文件，效力层级较低，因此，职能部门在对网约车的实际管理中，存在执法依据不足、执法手段单一等问题。同时，《上海市出租汽车管理条例》最新一次修订是2011年，当时网约车尚未兴起，因此条例内没有针对网约车管理的内容，无法据此对网约车进行监管。
如滴滴在尚未取得上海市网约车经营许可的情况下，持续大规模地在上海地区组织非法客运。从2015年至今，交通管理部门曾多次约谈滴滴，并做出处罚，仅从2019年7月起，上海交通执法部门就对滴滴连续开出100张行政处罚书，累计罚款金额高达1000万元，但是滴滴不仅屡罚不改，而且还采用“外省注册、本市接单”等手段来逃避监管，并拖延缴纳罚金。可见，采取单一的行政罚款手段，对于滴滴这样每年烧钱数十亿的平台企业来说，完全没有震慑作用。
上海市交通委副主任杨小溪2018年4月15日做客电台节目，在谈到网约车非法运营现象时，提到：平台准入机制存在漏洞，法律在这方面有一定的滞后和空白，表示随着业态的深入发展，需要完善现有的法律和规范，并进行必要的修订。
二．全国人大和政府主管部门均建议将网约车纳入出租车统一管理。
网约车和巡游车在本质上都是供乘客临时雇佣从事客运服务，并按里程或时间收费。在2016年国务院办公厅发布的《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》中，明确指出“出租汽车服务主要包括巡游、网络预约等方式”，将网约车纳入出租车范畴。但是，由于现行的《若干规定》和《上海市出租汽车管理条例》对网约车与巡游车分别采用不同的监管模式和标准，导致两者在定价权、准入机制、税收、服务标准方面存在不公平竞争现象。比如，巡游车采用严格的政府定价，而网约车采用市场调节价，平台拥有自主定价权，不利于行业的健康有序发展。
又如，2018年12月，上海市交通委执法总队发布的《上海市交通委员会关于出租汽车和车辆非法客运行政处罚的裁量基准》中规定，市民乘坐出租汽车被拒载、绕道多收费，只要有两次被执法部门查证属实的，该驾驶员就会被吊销从业资格证。而对于从事非法网约车运营的平台公司和驾驶员却没有同等处罚办法，显失公平。网约车平台发生的拒载、绕路、议价等问题，现在均由平台自行处理。
这种差别化管理模式不利于创造公平竞争的市场环境和出租汽车行业健康有序发展，更与依法治国、法律面前人人平等的理念相悖。
交通运输部在2018年新修订的《出租汽车服务质量信誉考核办法》中规定，网约车平台公司和司机将纳入出租汽车服务质量信誉考核体系，表明了政府部门希望尽快对网约出租车和巡游出租车进行统一监管。
2018年10月26日，全国人大财政经济委员会就制定网络预约出租汽车管理法的议案提出审议意见：“建议交通运输部门推动修改完善《道路运输条例》，完善相关管理制度，解决议案所提网络预约出租车行业的监管问题”。同样体现了全国人大将网约车纳入出租汽车行业统一立法，而不是进行单独监管的明确态度。
三．国内已有部分省市将网约车纳入出租车统一监管，这也是国际上通行的做法。
国内部分省市已经将出租汽车客运经营纳入地方性法规，通过立法对网约车和巡游车统一管理，并取得积极效果。
如《河北省道路运输条例》（2017年11月1日起施行）、《江西省道路运输条例》（2018年1月1日起施行）、《广东省出租汽车经营管理办法》（2018年2月1日起施行）、《杭州市客运出租汽车管理条例》（2018年5月1日起施行）、《武汉市客运出租汽车管理条例》（2019年1月1日起施行）等，均将网约车纳入出租汽车经营范围，和巡游出租车进行统一管理，并上升到地方性法规层面。
此外，南宁、昆明等城市也先后修订出租汽车管理条例，把网约车纳入出租汽车管理范围，并提交当地人大常委会会议审议。
以上省市的做法不仅使网约车监管上升到地方法规层级，也从制度上明确了网约车属于出租汽车的一部分，不能游离于出租汽车行业的统一监管。
将网约车纳入出租车统一管理，是国际上多数法治国家和地区的通行做法，在纽约、伦敦、日本、新加坡、中国香港、中国台湾等国家和地区都是如此。如中国香港地区政府制定的《道路交通条例》对包括出租车在内的各类营运车辆进行规范管理，对于网约车也采用同样标准；中国台湾地区在“公路法”的“公路运输”部分对包括出租汽车在内的营业汽车行为进行规范，同样适用于网约车的监管。
四．上海建设全球卓越城市的目标和举办进博会等重大活动要求完善法规，对网约车监管采取长效机制。
上海已明确提出2035年基本建成卓越的全球城市、重要发展指标达到国际领先水平的目标。卓越城市需要卓越的交通条件配套，而出租汽车行业正是体现城市交通环境和管理水平的重要一环。早在本世纪初，上海曾提出出租汽车行业要与国际一流城市对标，上海的出租汽车服务一度也曾达到很高水准，特别是2010年世博会期间，作为城市名片，为中外游客留下美好而深刻的印象。然而，近年来由于网约车非法运营对巡游出租汽车行业造成严重冲击，巡游车驾驶员收入大幅下降，企业经营效益下滑，甚至处于亏损状态，导致从业人员大量流失，搁车搁牌现象严重，服务水准也呈现严重滑坡，与建设卓越城市交通的目标差距逐渐拉大。
2018年起在上海举办的两届中国国际进口博览会期间，上海的交通状况井然有序，一个重要原因就是加强对非法网约车的监管，尤其在机场、车站等交通枢纽，交通执法部门重拳出击，一度猖獗的网约车非法载客现象近乎绝迹。本市几大公司的巡游车以高质量服务，在进博会期间圆满完成了交通保障任务，获得各方肯定。然而，进博会结束以后，部分区域的非法网约车又出现回潮趋势，因此有必要完善现有法规，形成网约车运营监管的长效机制。
方案：
综合以上案据，我们提出以下建议：
一、市人大督促和指导相关职能部门，对《上海市出租汽车管理条例》加以完善修订，将包括巡游车和网约车在内的出租汽车统一纳入法规，对出租汽车运营的资质、安全、运营、服务等进行规范，解决执法依据不足、执法手段单一等问题，同时消除对网约车和巡游车差异化管理产生的不公平竞争，推进上海市出租汽车行业深化改革和健康发展；
二、市人大成立专家小组，对上海网约车运营和监管状况开展专项调研，评估《上海市网络预约出租汽车经营服务管理若干规定》施行以来的实际效果，充分听取出租汽车企业、行业协会的意见，并向社会公示结果；
三、市人大督促交通执法部门，加强对网约车非法运营行为的监管和处罚，全面清退不符合条件的车辆和驾驶员，并坚决不向尚未完成合规化的平台公司颁发上海市网约车经营许可证。对于拒不整改或整改不到位的平台，交通执法部门应提请通信管理部门，根据执法检查情况依法依规处置，直至做出暂停发布、下架app或停止互联网服务等处罚。
